En el artículo anterior intentamos imaginar Villahermosa hacia 2050 sin recurrir demasiado a la imaginación. Parecería una contradicción, pero no lo es. Partimos de la ciudad que tenemos, de su población, territorio, crecimiento, infraestructura y movilidad para plantearnos un futuro factible y, sobre todo, el camino necesario para acercarnos a él.
Llegamos entonces a una conclusión bastante sencilla: no basta saber hacia dónde queremos ir. Alguien tiene que cuidar el rumbo.
No significa que una persona o institución deba decidir por todos cómo será Villahermosa dentro de veinticinco años. Una ciudad es demasiado compleja para eso. El gobierno municipal toma decisiones; el estatal construye infraestructura; la Federación desarrolla vivienda, hospitales o carreteras; los particulares invierten; los desarrolladores transforman suelo; las empresas deciden dónde instalarse y los ciudadanos terminamos habitando, modificando y muchas veces contradiciendo aquello que alguien imaginó originalmente.
Precisamente por eso alguien tiene que coordinar.
Villahermosa parece contar con una institución creada para desempeñar, al menos parcialmente, esa tarea. En 2004 fue creado el Instituto de Planeación y Desarrollo Urbano del Municipio de Centro, el IMPLAN. Su reglamento le reconoce autonomía técnica y de gestión administrativa y le atribuye, entre otras funciones, estudiar y planear el desarrollo urbano, formular programas, mantener información territorial y procurar continuidad en la planeación.
Sobre el papel, suena bastante parecido a lo que necesitamos. Pero una institución no adquiere autonomía porque la palabra aparezca escrita en su reglamento.
La autonomía que interesa para construir una ciudad durante veinte o veinticinco años es otra: la capacidad efectiva de sostener criterios técnicos cuando éstos no coinciden con las prioridades inmediatas de una administración; disponer de recursos suficientes para estudiar permanentemente el territorio; conservar conocimiento y personal especializado cuando cambian los gobiernos; participar oportunamente en las decisiones importantes y conseguir que sus argumentos sean considerados por quienes finalmente autorizan, financian y construyen.
Ésa es una autonomía mucho más difícil de medir. También necesitamos distinguir autonomía de eficacia. Un instituto puede elaborar estudios impecables y, sin embargo, tener poca incidencia sobre la ciudad. Puede producir planes que después sean modificados, ignorados o rebasados por decisiones tomadas desde otras dependencias. O puede ocurrir lo contrario: que su trabajo haya influido silenciosamente en decisiones cuyo origen técnico el ciudadano difícilmente reconoce.
Por eso contar planes, programas o documentos publicados no bastaría para evaluar al IMPLAN. Tendríamos que seguir las decisiones: qué diagnosticó, qué recomendó, qué se autorizó, qué se construyó y qué ocurrió después.
Villahermosa ofrece suficientes casos para intentarlo. Durante las últimas décadas hemos visto aparecer grandes desarrollos residenciales, nuevas zonas comerciales, infraestructura, vialidades y equipamientos. La ciudad se extendió hacia otros municipios y algunas concentraciones habitacionales comenzaron a funcionar como partes de una estructura urbana mayor.
Ahora mismo se construyen o proyectan nuevos hospitales y clínicas de alta especialidad. INFONAVIT desarrolla vivienda en sectores próximos o vinculados con áreas consolidadas. Continúan apareciendo inversiones privadas capaces de modificar actividad, movilidad y valor del suelo mucho más allá de los terrenos que ocupan.
Cada una puede ser una buena decisión considerada individualmente. Pero la ciudad no las recibe individualmente. Las recibe todas al mismo tiempo.
Un hospital no ocupa solamente un predio. Produce empleos, pacientes, proveedores, desplazamientos, comercio, demanda de servicios y eventualmente vivienda. Un desarrollo habitacional no termina en la puerta de cada casa: sus habitantes necesitan trabajar, estudiar, comprar, trasladarse y atenderse. Una nueva zona comercial modifica recorridos y centralidades. Una vialidad puede resolver una conexión y simultáneamente inducir nuevas formas de ocupación del territorio.
¿Quién coloca todas esas decisiones sobre el mismo mapa? Ésa quizá sea la verdadera función que estamos buscando.
Y aparece entonces otro problema. El IMPLAN pertenece al municipio de Centro, pero la ciudad que pretendemos planear hace tiempo comenzó a ignorar esa frontera. Pomoca y Bosques de Saloya pertenecen a Nacajuca, aunque una parte importante de su funcionamiento cotidiano está relacionada con Villahermosa. La movilidad, el agua, la infraestructura, el empleo y el mercado inmobiliario tampoco se detienen ante un límite municipal.
Puede ocurrir, por tanto, que después de más de veinte años el problema no sea solamente averiguar si el IMPLAN funciona bien o mal. Tendremos que preguntarnos si la escala institucional para la que fue diseñado continúa correspondiendo con la escala de la ciudad que debe comprender. Eso pone a prueba incluso su pertinencia.
Tal vez necesitemos fortalecerlo. Tal vez darle mayor autonomía efectiva, presupuesto y continuidad. Quizá necesite mecanismos más sólidos de coordinación con el Gobierno del Estado y los municipios vecinos. O quizá la realidad metropolitana termine exigiendo una institución diferente. No tenemos todavía elementos suficientes para afirmarlo. Y justamente ésa es la diferencia entre sospechar un problema y estudiarlo.
En los próximos artículos podemos hacer algo bastante sencillo: seguir la planeación. Regresar a Tabasco 2000 y averiguar quién pensó aquella expansión cuando el IMPLAN todavía no existía. Revisar Pomoca y preguntarnos quién debía anticipar sus consecuencias sobre Villahermosa. Hacer lo mismo con Country, Haciendas, Altozano, los grandes corredores de crecimiento, la vivienda que actualmente construye INFONAVIT y los nuevos equipamientos que están modificando la ciudad.
Cuando corresponda cronológicamente, aparecerá inevitablemente otra pregunta: ¿qué participación tuvo el IMPLAN? No para convertir al Instituto en responsable automático de cada acierto o problema urbano. Puede que no haya tenido competencia. Puede que haya participado y sus recomendaciones no fueran atendidas. Puede que encontremos decisiones correctamente anticipadas. O quizá descubramos una institución técnicamente razonable atrapada dentro de una estructura que le concede menos capacidad de la que su nombre sugiere. Habrá que documentarlo.
Porque quizá hemos esperado demasiado de los planes y demasiado poco de las instituciones encargadas de mantenerlos vivos. Un documento puede dibujar Villahermosa hacia 2030, 2040 o 2050. La ciudad, mientras tanto, cambia todos los días. Aparecen inversiones que no estaban previstas, cambia la población, llegan nuevas tecnologías, ocurren inundaciones, se modifican las condiciones económicas y los gobiernos establecen prioridades diferentes.
Por eso cuidar el rumbo no significa obedecer durante veinticinco años un plano elaborado hoy. Significa conservar la capacidad técnica para observar lo que está ocurriendo, medir sus consecuencias, contrastarlo con los objetivos de largo plazo y corregir cuando sea necesario.
Eso requiere información, presupuesto, especialistas, continuidad y autonomía. Pero requiere además algo mucho más difícil de escribir en un reglamento: autoridad institucional. Que cuando la ciudad vaya a tomar una decisión importante exista una instancia técnica cuya opinión sea escuchada, aunque resulte inconveniente.
Y aquí la escala metropolitana obliga a formular dos preguntas adicionales. ¿Es suficiente que el IMPLAN funcione como una especie de organismo “metropolitano de facto”, participando o coordinándose en programas de alcance estatal, sin ser metropolitano de derecho, es decir, sin autonomía, presupuesto y mandato explícito sobre toda la zona conurbada? ¿O eventualmente hará falta una reforma que cree una institución metropolitana con competencia real sobre Villahermosa-Nacajuca, recursos propios y autoridad suficiente para coordinar decisiones que hoy pertenecen a gobiernos distintos?
No son dos maneras de repetir la misma pregunta. La primera examina si la estructura actual puede coordinar eficazmente una ciudad que ya rebasó sus límites administrativos. La segunda plantea si esa contradicción exige modificar la propia estructura institucional. Responderlas requerirá revisar competencias, presupuestos, planes, decisiones y resultados; no solamente organigramas.
En el artículo anterior nos preguntábamos cómo llegar a una Villahermosa positivamente desarrollada hacia 2050. Ahora sabemos que entre el presente y aquella ciudad habrá miles de decisiones tomadas por actores diferentes. Tal vez la pregunta ya no sea solamente quién planea Villahermosa, ni siquiera quién redacta sus planes.
La pregunta que queda abierta, y que tendremos que seguir haciendo frente a cada gran decisión que transforme la ciudad, es bastante más difícil: ¿quién cuida el rumbo y quién tiene realmente la capacidad de coordinar su desarrollo?
Por Rudy Lara Alvarez
